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孙建平:让“一颗子”激活应急管理“全盘棋”

日期:2020-02-13 14:00 作者:现金捕鱼

  作者:同济大学城市风险管理研究院院长、教授,中国职业健康协会专家咨询委副主任 孙建平

  城市化是现代化的必经之路。中国的城市化发展与西方发达国家有所不同,我们用40年时间走过了西方发达国家200年的城市化进程,呈现出赶超型、跨越式、超常规等特征。这对城市安全风险防控提出了不同的挑战。

  一方面,城市化本身是一个风险积聚的过程,在打破原有资源平衡、突破原有运行规则的过程中必然产生各种风险。在超常规发展的背景下,人们的思想观念、环境承载能力、文化认同程度等缺乏应有的准备,加上法律标准滞后等,在突如其来的风险降临时,往往会出现办法不多、应对迟缓的情况。

  另一方面,我国人口基数大、城市人口密度大,在短短的几十年里越来越多的城市发展成了巨大、复杂的运行系统。随着人口大量流动、产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量超负荷,再加上极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等,许多过去的“城市问题”正在演变成“城市风险”。

  与此同时,快速城市化又摊薄了管控力量,加剧了城市安全风险爆发的隐忧。一些潜在风险成为城市化进程中的障碍,甚至可能造成难以逆转的后果。这不仅是重要的经济社会问题,而且是重要的民生和政治问题。

  生产安全、自然灾害、公共卫生事件的应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,担负保护人民生命财产安全、维护社会稳定的重要使命。新形势下,我们必须科学、系统审视城市重大风险,吸取经验教训,进一步做好城市运行安全保障工作。

  城市安全发展是防范化解重大风险的重要组成部分,是最重要、最基础的公共产品之一。党的十九大首次将“安全”作为新时代人民美好生活的基础指标之一,与“民主、法治、公平、正义、环境”一起,作为保障人民生活的必要基础。这是以人民为中心的集中体现,也是加强城市风险治理体系建设的基本出发点。

  2018年1月,中办、国办印发《关于推进城市安全发展的意见》。以城市为载体就安全发展问题专门发文,在新中国成立以来尚属首次。这是中央基于城市发展一般规律、应对我国城市发展突出安全问题,而作出的科学判断和国家要求。它标志着我国城市安全进入系统化、规范化管理新阶段,也为加强城市风险防控提供了科学依据。

  德国社会学家乌尔里希·贝克认为,现代性社会尤其是后工业化时期以来的社会,是一个风险社会。不同于早期资本主义风险主要聚集在工厂等生产单位,当代社会的风险不再局限于特定的生产空间、地域和团体,而是弥散到社会空间的各个角落,具有全局性、整体性,并将随工业化的进一步发展而系统增加。

  中国城市化的独特路径,要求我们在城市安全风险防控上,不仅要吸取国际经验,也要不断创新,探索形成符合中国城市发展需求的城市安全风险管理理念和管控体系、路径。

  说到风险,先来谈谈载体。载体是风险的客观依附,其主要特点是多种多样。比如,城市生产行业中的火灾、爆炸、毒气泄漏等危险点源;城市正常运行保障中的生命线风险、居住风险、出行风险、公共场所风险;各种自然灾害、灾难以及由此带来的叠加风险;“非典”“埃博拉病毒”等公共卫生风险,等等。

  风险载体千变万化,应对之道也千差万别,但必须坚持“一盘棋”的思想,各地区、各部门在重大风险辨识与定位上要有大局意识和全局观念。

  重大风险辨识与定位的关键内涵有二:一是准星,二是量尺。结合新形势、新要求,就是要以中华民族和世界的“两个大局”为准星,以“匹配社会发展、经济建设和全面建成小康社会的需要”为量尺。

  准星是固定的,需要从上到下高度统一,即“胸怀两个大局、把握两个大局、服务两个大局”。为此,需要我们自觉增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。量尺是相对变化的,需要结合单个区域的地理环境、产业结构、行业特征、发展定位、文化底蕴去设计、确定和执行。

  风险来源于社会的各项活动,因而对重大风险的认知和确定不能脱离社会活动。以上海为例,有必要适时开展以区为主体的《重大风险辨识与评价能力建设导则》的制定,从而准确把握工作对象的特点,围绕应急管理的预防、准备、监测、预警、响应、实施、恢复和重建这八个功能去找短板、补弱项。

  根据可能性和后果,城市风险家族图谱可分为以下几种主要类型:可能性小、后果小的事件表征为“大白兔”类型;可能性小、后果大的事件表征为“黑天鹅”类型;可能性大、后果小的事件表征为“金丝猴”类型;可能性大、后果大的事件表征为“灰犀牛”类型。

  2019年,在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班的开班式上,习总书记明确指出,我们必须始终保持高度警惕,既要高度警惕“黑天鹅”事件,也要防范“灰犀牛”事件;既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战,也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

  仅就防范“灰犀牛”而言,必须进行重大风险的全过程动态评估。各类重大风险总是在一定的时间尺度、空间尺度上不断地进行流变、突变。常态下,重大风险是潜在的、隐形的;非常态下,重大风险是显性的、突发的。其中,传递耦合性是风险流变、突变过程中最重要的特点。

  比如,在疫情风险中,病毒的超强传播性往往会加速“黑天鹅”向“灰犀牛”的进化,从而对城市应急体系提出极大挑战。在此过程中暴露出来的医疗设施、防护物资、医护人员等种种不足和“失去控制”,又与防疫抗疫过程中的各个环节相耦合,形成新的更大风险。如果处置不力,就会导致病毒在更大范围内进行传播和变异,引发新的应急资源不足。

  这种“失去控制”,在现实城市重大风险防范过程中,我将其称为“大白象”类型。“大白象”蕴含“需要高昂费用维持”的含义。在城市风险防范的环节中,人人都知道其严重性,但若全面对其进行风险治理却需要极高的成本,又很难即刻产生巨大安全效益。

  由于投入大而效益展示度不大,管理者往往会对“大白象”类型的风险视而不见、避而不谈,寄希望于不要在自己任期发生,甚至出现“宁可事后救援出成绩,也不要事前投入出效益”的错误心态。

  “大白象”还有一个催化功能。比如,某些风险原本属于“黑天鹅”类型,但“大白象”可能会将其催化为“灰犀牛”。从这个角度来看,防范“灰犀牛”,重在管好“大白象”。特别是,针对疫情的监测、预警、响应、实施,就要严格遵循早发现、早报告、早隔离、早治疗的原则。

  然而,往往难就难在一个“早”字。“早”的实现需要制度和资源支持。没有足够的宣传怎能实现“早发现”,没有非常态之下的非常之法怎能实现“早报告”,没有足够的病房怎能实现“早隔离”,没有足够的医疗资源和医护人员怎能实现“早治疗”?

  应该看到,在重大风险动态评估能力的建设过程中,要抓好两点:一个是“做正确的事”,另一个是“正确地做事”。所谓“做正确的事”与重大风险动态评估中的“信息流”紧密相关。“信息流”的确定应当以科研人员为主、职能部门为辅。所谓“正确地做事”与重大风险动态评估中的“业务流”紧密相关。“业务流”的确定应当以职能部门为主、科研人员为辅。

  具体来看,“信息流”是指从科学的角度出发,针对风险客体的特点,如风险载体、可能性、直接后果严重度、偶发性、突发性、后果衍生能力、可预测性、可监控性、可预报性等,总结形成的知识或问题。

  对于疫情防控来说,“预防”的主要信息流是“什么地方有可能产生致灾因子”,“准备”的主要信息流是“最大的医疗承载力是多少”,“监测”的主要信息流是“致灾因子的关键参数,如传染途径、症状、基本传染数等”,“预警”的主要信息流是“谁可以预警,向谁预警,预什么级别的警”,“响应”的主要信息流是“快速”,“实施”的主要信息流是“高效”。

  “业务流”是指在“信息流”确定的情况下,根据职能部门的工作体制和工作习惯形成的实际工作内容。“业务流”是对“信息流”高度整合和设计之后,形成的一项项具体工作方法和工作机制。

  针对某一个类别的风险,其“信息流”是相对固定的、共性的,“业务流”则是变动的、个性的。“信息流”和“业务流”的精准高效融合就是破除形式主义、官僚主义、本位主义,杜绝不敢担当、作风漂浮、推诿扯皮等现象。

  城市重大风险防范与应急管理是一项系统工程,涵盖社会的方方面面,牵涉技术、管理、产业、人才、文化等。在城市风险防控中,比较突出的现象包括城市高负荷运行与城市应急管理资源不匹配,条块分割、信息不畅、协作困难,应急工作“物理变化”到位但“化学反应”有待深化,一线人员风险辨识能力尚不能完全满足要求,等等。这些现象是应急系统从无序向有序转变时的表征。相关问题或者是现象怎么切实破解?多元共治是一条有效路径。

  从学术角度来看,多元共治是“协同论”在城市治理中的应用。“协同论”主要是研究开放系统在与外界进行物质、能量交换的情况下,如何通过内部协同作用,形成时间、空间和功能上的有序结构。“协同论”认为,千差万别的系统,尽管属性不同,但在整个环境中存在相互影响又相互合作的关系,如不同单位间的相互配合与协作、部门间关系的协调、企业间相互竞争的作用以及系统中的相互干扰和制约等。

  由此,党的十九届四中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求,强调“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能”,要求“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全”。

  实现共建共享,首在多元共治。新形势下,应当逐步将传统的政府一元主体主导的行政化管理体系转型升级为开放性、系统化多元共治的城市精细化治理体系。要定位多元功能、丰富共治内涵,开创党建引领、政府主导、企业载体、社会参与、市场黏结、文化支撑的应急管理格局,实现协同效应。

  要全面落实新时代党的建设总要求,聚焦工作重点,突出精准发力,夯实工作基础。聚焦应急管理工作,构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的工作新格局,实现党建“一颗子”激活应急管理发展“全盘棋”。

  包括应急统筹规划、搭建应急管理综合平台、引导舆情、领导和协调相关社会组织、推进风险防控专业队伍建设、鼓励发展应急相关产业等。

  包括营造激发企业活力的环境、保障企业安全与规范生产、鼓励企业积极承担社会责任并为风险治理、应急管理提供专业技术、信息资源和系统支撑等。

  包括鼓励各类组织发挥主观能动性、动员基层社区和市民群众充分参与、加强社区综合风险地图绘制工作、解决社会思想认识问题等。

  市场手段是一种“内在化”手段,既能发挥主观能动性,又能形成淘汰机制,集聚最好的资源、最优秀的人才投入城市应急管理工作中,最终实现以共建推进共治、以共治形成共享、以共享反哺共建。

  构建应急文化是基础工程。要进一步加强应急工作的政治敏感意识、强化企业风险治理的忧患意识、落实民众的风险规避意识,最终在更深、更广的层面上实现共建、共治、共享。

  总而言之,一流城市要有一流治理。就上海而言,正在积极探索走出一条中国超大城市管理特色新路,肩负着推动长三角一体化更高质量发展的使命。我们必须守正创新、追求极致、臻于完美、永无止境,确保城市更安全、更宜居、更有活力。

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